摘要：特别是随着新技术、新产业、新业态、新模式的发展，何种行为能否及如何豁免行政处罚，影响着包容审慎监管理念的贯彻与落实，更关乎经济社会的创新空间与发展动力。 ...
但是，中国的单一制又有鲜明的特点。
因为这种内部行政法似乎使行政机关摆脱了外部政治控制和法律控制，而正是这两种控制使行政机关成为‘合法的（lawful）主体[54]。（三）免责机制履职保障的实现路径从改革后出台的规范性文件来看，关于免责情形的列举主要围绕着保障执法人员依法履职这一目标展开，即旨在排除那些超出行政执法人员认识能力范围和行为能力范围的情形。
（2）定案后出现新的证据，使原认定事实和案件性质发生变化的，但故意隐瞒或因过失遗漏证据的除外。2018年3月颁行的《中华人民共和国监察法》以政务处分代替政纪处分（行政处分），使之适用于行政执法人员所有违法违纪尚未构成犯罪的职务行为，从而在实际上已将纪律责任归入到行政执法责任之中。[11]在行政法领域颇有影响的违法责任原则，大体可以归入这一类型之中。事实上，类似先定义务的规定已在我国公务员立法中有所体现。如前所述，在我国行政执法责任制的建立过程中，围绕执法责任的根据究竟是违法还是过错的问题，曾有过激烈的争论。
这里的认识能力和认识可能性要求，存在个体差异性并受主客观条件的限制，通常应结合行政公务人员的年龄状况、智力水平、文化程度、工作经验、工作能力、担负一定职务的时间长短、履行职务的熟练程度等因素，来确定行政公务人员是否具有实际的认识能力。[11]参见程啸：《侵权责任法》（第3版），法律出版社2021年版，第110页。在这个多元互动的关系之中，以法治为基点，可以构筑起城市治理的基本制度。
此后，该法律设置的该项权限逐渐向地方政府下放。在取得必要的土地用于开发符合发展目的的城市方面，一直以来使用的法律方法是土地征收。[17]德国自19世纪后半期至20世纪初期，其各州所制定的建筑法都无例外地以19世纪的建筑自由为法理根据，规定了必要的最小程度警察限制原则。例如，美国学者利维的著作也涉及这两个历史阶段的划分，[12]日本规划学家大野辉之对美国的研究作品也同样作出了这样的分类。
[4]在我国，表述城市化现象存在着多种概念，如除了城市化之外，还有城镇化新型城镇化等概念。然而，新的法律制度的基础是建立在开发权的社会属性之上的，是否可以开发更多土地受制于土地的社会属性（尤其是公共基础设施建设规划制度），因而在规划过程中，市民参与制度和信息公开制度尤其受到重视。
由于在城市物理空间中，土地是该空间的物理基础，因此，对土地上的权利是基础性的权利。[52]有关收缩城市的问题研究，法学界目前似乎尚未触及。但自1875年普鲁士《建筑线法》开始，法律制度发生了变化，采用了近代城市规划的方法。[30]与此同时，矶部力教授则更在意从城市环境管理的视角分析和建构都市法，从行政法学的角度观察诸如指导纲要、建筑协定等软法，以及地方自治团体和市民在城市治理结构中的作用。
但是，自20世纪70年代开始，法学界开始出现将城市问题作为专门对象，从法学整体上进行分析研究的法学领域，日本学者将此称为都市法。[9]『土地利用規制立法に見られる公共性』研究报告共设置了三个研究主题，除了上述部分提到的研究必要最小限度规制问题之外，另外两个主题是：1.地方分权。对于涉及城市发展与法律之间关系的核心表述事项建筑自由与不自由问题，五十岚指出根据建筑自由与不自由的不同，可以将都市法分为近代都市法与现代都市法。[11]参见[美]布莱恩·贝利《：比较城市化——20世纪的不同道路》，顾朝林译，商务印书馆2008年版，第1、171-172、187-188、201页。
[19]成田頼明『土地政策と法』弘文堂1989年79頁。[40]2.土地开发权问题与法治保障的关系路径。
因此，从世界历史发展走向来看，新型城镇化应该是指符合中国发展需求，具有中国特色的城市化道路。[30]原田純孝「都市の土地所有（権）と法社会学」法社会学48号（1997年）第7頁。
（二）三角形的城市此外，由于法学是从权利义务关系的角度观察和分析各种社会事实，因此，当城市化事项成为法学的研究对象时，或者说当空间要素进入法律关系时，在城市这个物理空间中构筑起来的，由法律关系网络组成的空间，究竟应该是由哪几个法律主体形成的法律关系？这几种法律关系相互连接，在整体上构成了一个三角形，因此，不妨从其形象的角度出发，称其为三角形的城市（图1）。来源：《法学》2023年第5期。日本法律学者较早关注城市化社会城市型社会之后的收缩城市社会及其法学中的问题，目前的研究已更广泛地讨论此主题对整个法学，乃至对社会科学的影响。综合上述研究成果的内容，可以概括出对应于城市化的两个阶段，法律制度的发展也相应地表现出了两个历史转折点，各自具有时代的特征。[39]也有城市规划学者认识到城市规划具有公共政策属性，因此需要法律的授权和约束，城市规划应以法制化为前提才能具有效用。[9]二、空间构成及三角形的城市在城市相关的规划法律制度和法学理论中，空间概念或者空间要素已经成为不可缺少的部分。
美国宾夕法尼亚州中央运输公司诉纽约市案判决[46]涉及因容积率转移制度而产生的可转让开发权的财产性空间权益，而这种权益产生在私法范围之内。总之，行政法学研究在不得不面对更为复杂的研究对象的同时，也逼迫学人不只是吸收各国同类研究，还需要在此基础上作出更多的理论开拓。
此外，从世界各国一般描述农业社会走向工业社会和城市社会的过程而言，通常使用的基本概念是城市化。如最上端的国家，还可以分出中央（行政权和立法权等）与地方（行政权和立权等）之间的职责或功能的不同，继而如对地方细分，则可进一步在各个地方层面（如省、市、县或乡等）观察到国家的地方政府，对三角形的另外两端的地权人和城市使用者有着不同的作用。
二战之后，尤其是20世纪70年代起，美国发生了土地利用规制的静悄悄的革命，土地完全由商品变为资源，大气和水等成为国民全体共有的公共财产。为了矫正相应的负面影响，各国出现了城市规划和制定相应的法律制度。
[28]五十嵐敬喜『都市法』ぎょうせい1987年第2、5-6頁。[27]五十岚敬喜教授在其著作《都市法》（『都市法』ぎょうせい1987年）中最早提出了都市法概念和理论。[29]在原田的研究中，尤其强调近代法规制的对象是（平面）土地，现代都市法规制的是空间的城市，对应于城市化过程的法律的核心也从近代意义的土地法，发展成为现代意义的都市法。[32]与日本学者提出的都市法概念相关，一些发达国家学者也对城市化与法律制度的内在变化提出了类似的观点。
龙灜：《高度重视人口收缩对城市规划的挑战》，载《探索与争鸣》2015年第6期，第32-33页。[48]一般而言，当提到景观利益的时候，人们往往理所当然地将其定位为公共利益的一种，由公共秩序保障。
[12]参见[美]约翰·M·利维：《现代城市规划》，孙景秋等译，中国人民大学出版社2003年版，第28-65页。今后，法学，尤其是研究法学与城市发展的都市法学，涉及公共秩序与私人权益之间平衡的行政法学部分，将必然面对如何在法律制度之内进行有效合理的制度设计和安排的问题。
另一个具有空间属性的权益是近期才出现的景观利益，其源于高速城市化引发的高层住宅楼、公共基础设施等开发项目建设与城市或自然景观保护之间的激烈冲突。因此，应当吸收已经完成城市化进程的国家的制度建设经验，同时归纳我国特有的探索，总结成为可行具有实效的法律制度。
城市规划制度，是国家建立并以此对土地开发设置的限制或禁止。[33]因此，土地财产权从古典意义上的个人属性的权利逐渐发展成为包含社会性秩序的法律因素，即成为具有了社会性功能的权利，最终土地财产权的支配权能和使用权能发生分离。但社会主体的存在形式并非是唯一的，而是多元的存在。[37]其实在2008年《城乡规划法》颁布前后，就有学者以同类路径通过对城市规划制度评析和设计，对城市规划的法律拘束力、相关法律之间关系、编制程序和实施制度进行探讨，努力为中国城市发展建立合法性判断基础。
进入专题： 城市化 行政法学 空间利益 城市治理 城市规划 。社区营造的出现，意味着在城市空间法律制度的形成过程中，地权人和城市使用者自下而上对国家行政权积极地提出主张，从而改变自身作为事实上客体的地位。
这里的内在发展，是指很多场合的发展在形式上或许并不会变化，但是功能等与以往有所不同。本文采用城市化这个学术性概念。
2015年12月20日，改革开放后的第二次中央城市工作会议在时隔37年后召开，进行城市工作的顶层设计。在此基础上，1992年的再次修改增加了将自治团体和居民的意见反映进城市总体规划的程序制度。
